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  • Juan Benítez

Propiedad distributiva

Gasto social creció y cambió su composición tras reformas de quinquenio anterior.


A partir de 2008 el gasto en educación y salud se ve incrementado, a la vez que se verifica un importante avance en materia de salud en lo que refiere a cobertura y progresividad. A su vez, la distribución por género, edad y localización geográfica permite observar un incremento del peso relativo de las mujeres, los jóvenes y la población del interior del país en el conjunto del gasto. Todo esto en un entorno en que el gasto social crece en términos reales y también como proporción del Producto Interno Bruto (PIB).


No tan progre

El gasto en educación evaluado en forma global “presentó un patrón progresivo en términos absolutos, que se acentuó a partir de 2006”. En el período 1998-2005 aproximadamente el 25% del gasto total en educación era captado por el 20% de la población de menores ingresos, elevándose a 28% a partir de 2006, al tiempo que caía la participación relativa del 30% más rico de la población. Al mismo tiempo, “entre 1998 y 2005, el gasto en educación pasó de representar cerca de 30% a casi 50% de los ingresos” del 10% más pobre de la población, pero en 2008 esa relación marcó el 64%, mientras que representó cerca del 1% del ingreso del 10% más rico. Cabe destacar que “la progresividad absoluta del gasto en educación decrece a medida que aumenta el nivel educativo”. “La mayor progresividad absoluta se observa en el gasto en educación primaria y preescolar, seguida del gasto en ciclo básico, educación técnico-profesional y bachillerato”, en tanto que “el gasto en formación docente y, en mayor medida, el realizado en educación pública universitaria es regresivo en términos absolutos”. Este fenómeno se atribuye a que “a medida que avanzan los ciclos escolares aumenta la deserción del sistema educativo”, concentrada en los jóvenes de hogares de menores ingresos. De ahí que el trabajo postule: “El patrón de incidencia distributiva del gasto en educación pasa de ser muy progresivo (preescolar y primaria) a mostrar una alta regresividad absoluta”.

El compromiso público con el bienestar de una sociedad se materializa en el volumen de recursos que el Estado destina a las políticas sociales. El análisis de la distribución del gasto público social (GPS) entre distintos componentes como seguridad social, salud, educación y otros, así como entre distintas franjas etarias de la población y regiones, refleja simultáneamente el establecimiento de prioridades y jerarquías a la hora de distribuir esos recursos públicos.

Existe un relativo consenso académico respecto a que es más eficiente concentrar la función redistributiva del Estado en el denominado ‘gasto social’ más que en los impuestos, y esto obedece a que “los sistemas impositivos tienden a ponderar cada vez más su compatibilidad con la asignación eficiente de los recursos, mientras que la función redistributiva es el eje central de la política de gasto social”. Estas consideraciones se realizan en un trabajo que analiza el impacto distributivo del GPS entre 1998 y 2008 elaborado por los economistas del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) Gabriel Oddone, Marcelo Perera, Cecilia Velázquez y Cecilia Llambí, y que fuera presentado por esta última investigadora en la reunión anual del capítulo uruguayo de la Red sobre Desigualdad y Pobreza de América Latina y el Caribe, el miércoles en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

Desde mediados de la década de los 90 se ha consolidado en el país un fenómeno regresivo de concentración de los ingresos de los hogares, por lo cual el papel del gasto público como instrumento de redistribución adquiere especial relevancia. El aumento de la desigualdad en la percepción de los ingresos que acompañó el crecimiento económico de la década del 90 se mantiene vigente luego de la crisis de 2002. El estudio del Cinve destaca que “entre los factores concentradores se encuentra la evolución de los retornos de la educación que determina crecientes diferenciales salariales entre los niveles de calificación”. No obstante, “el mayor énfasis en la función redistributiva del gasto público dependerá, en última instancia, de los niveles de inequidad que la sociedad esté dispuesta a tolerar, o dicho de otro modo, de la aversión a la desigualdad de la sociedad”. Incidencia e impacto

El estudio distingue dos formas de evaluar el GPS: una desde el punto de vista del Estado, a través del costo que asume para ejecutar políticas sociales; y otra desde la perspectiva del individuo o el hogar, a partir de la mejora que experimenta en bienestar por ser beneficiario de tales políticas. De ahí que la “incidencia distributiva” del GPS se interpreta como “el costo en el que incurre el Estado” para proveer algún servicio a individuos u hogares en situación de desventaja social; por lo tanto, “da cuenta del esfuerzo fiscal” de dicha prestación “más que del impacto en el bienestar” que genera. Por ello, “la incidencia distributiva permite responder a la pregunta: ¿Cómo se distribuye el gasto público entre hogares, clasificados según niveles de ingreso u otra variable de interés?”. Por otro lado, el “impacto distributivo” supone una comparación entre alguna medida de bienestar de los hogares antes y después de la aplicación de una política pública, por lo cual requiere “definir tanto una medida de bienestar de los hogares como el criterio de valoración del incremento del bienestar provocado por la política pública”. El trabajo toma como medida del bienestar al ingreso per cápita del hogar sin valor locativo, y evalúa el impacto distributivo del gasto como la “variación en la desigualdad entre la situación anterior y posterior a la política”.

Prioridades

Por el lado del esfuerzo fiscal, entre 1998 y 2001 el GPS mantuvo una tendencia relativamente estable, cayendo cerca de 7% en términos reales entre 2001 y 2004, cuando llegó a su mínimo; experimenta una recuperación desde 2005, superando en 2007 y 2008 los niveles de precrisis. A su vez, si se evalúa la “prioridad macroeconómica asignada al gasto público social” como el porcentaje que representa en el PIB total, se aprecia que “presentó una tendencia creciente entre 1998 y 2002, cuando marca su valor máximo de 22,8%”; luego decrece hasta un mínimo de 19,5% en 2004, año a partir del cual crece hasta 2007, cuando alcanza el 22%; aunque levemente, en 2008 la relación cae al 21,7%. Si se define la “prioridad fiscal del área social” como la proporción del GPS en el conjunto del gasto público, se observa que entre 1998 y 2001 hubo una participación estable que promedió el 67,7%; después se verifica un descenso y en 2003 llega al mínimo del período con el 57,1%, para recuperarse desde 2004 y crecer sostenidamente hasta tocar el máximo de 75,4% en 2008.

En ascenso

El trabajo define la “progresividad” y “la incidencia” como características relevantes del GPS. En ese sentido, se dice que el gasto es progresivo en términos absolutos si la población de los estratos de ingreso más bajos “percibe una proporción del gasto total, que es superior a la proporción de la población que representa”; en cambio, la progresividad relativa supone que “la proporción de recursos asignados a la población de menores ingresos excede la proporción del ingreso total que perciben”.

Desde estas definiciones, el estudio concluye que “el mayor avance en materia de progresividad” se verificó en 2008 como consecuencia del gasto en salud desplegado a partir del Sistema Nacional Integrado de Salud, el cambio en el régimen de Asignaciones Familiares asociado al Plan de Equidad y el gasto en educación. Del análisis para todo el período se puede destacar que si bien entre 1998 y 2002 creció la “incidencia media” del GPS, es decir, “el peso que el gasto social tiene en el ingreso de los hogares”, se verificó un aumento en la desigualdad de ingresos, por lo que el GPS “se volvió más regresivo”; entre 2003 y 2005 creció el impacto distributivo y “se debió a una mejora en la progresividad, dado que su incidencia media se mantuvo estable”; entre 2006 y 2007 el impacto distributivo del gasto “volvió a aumentar, debido tanto a una mayor progresividad absoluta del gasto como a un aumento de la desigualdad, mientras que su incidencia media se redujo”; finalmente, “en 2008 aumentó el impacto distributivo debido exclusivamente a una mayor progresividad en un contexto de menor desigualdad de ingresos y de una incidencia media estable”.

Como consecuencia de esta evolución, “el gasto público social en 2008 presenta el mayor valor del índice de impacto, casi duplicando su valor de 1998”, y el Índice de Gini, que mide la concentración del ingreso, “se reduce en 5,1 puntos luego de imputar el gasto, mientras que en 1998 se reduce en 2,6 puntos”.

Nuevas prioridades

El componente más importante del gasto según los recursos que insume es la seguridad social, cuya participación relativa es del orden del 60% del gasto social total; el resto de los componentes en orden de importancia son: educación, salud, vivienda, servicios comunitarios y “Otros Gastos Sociales”. Y si bien la participación de los distintos componentes permanece relativamente estable a lo largo del período, en 2008 se registra “un aumento del peso relativo del gasto en educación y salud, en detrimento del de seguridad y asistencia social”, lo que implica un cambio en la orientación del GPS en cuanto a su distribución por franjas etarias: “El gasto con destino a la población más joven (menores de 19 años) aumenta del 19% a 22%”, en tanto que “la participación de los mayores de 60 disminuye”. El trabajo atribuye este cambio de orientación al “aumento de la incidencia del gasto en salud en la población más joven”, consecuencia de la reforma de la salud.

Por otra parte, aunque “la distribución del gasto público social por región muestra una sobrerrepresentación de los beneficiarios de Montevideo”, entre 2006 y 2008 se percibe un aumento de la participación relativa de la población del interior, desde el 46 al 48% del total. En lo que refiere a la distribución por sexo, la investigación destaca “un importante cambio en 2008, donde la proporción del gasto captada por las mujeres aumenta del 52% al 54%”. Ello obedece al “mayor número de beneficiarios mujeres del gasto en salud y el significativo aumento del número de atributarios mujeres en el sistema de Asignaciones Familiares”.


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