Por Braulio Zelko y Martín Vallcorba.
“Si gana el Partido Nacional, se terminó el aumento de impuestos, de las tarifas y los combustibles”, anunciaba enérgicamente el entonces senador y precandidato a la presidencia por el Partido Nacional Luis Lacalle Pou a una multitud reunida en el marco del lanzamiento de su campaña electoral, en marzo de 2019, de cara a la elección nacional que lo tendría como ganador. En un discurso contundente y sin ambigüedades, señaló diferencias tajantes con las administraciones frenteamplistas, que metían la mano en el “bolsillo de Juan Pueblo”, a quien prometía “aflojarle el cinturón”. “Yo me quiero hacer cargo, yo quiero ser un presidente que se haga cargo. Hay que hacerse responsable, se terminaron las excusas”1.
Este fue el discurso con el que la otrora oposición se paraba ante cada ajuste en el precio de los combustibles, durante todos los gobiernos del Frente Amplio (FA). Cada aumento de precios era respondido con calificativos de “tarifazo” y “ajuste fiscal encubierto” y acusaciones de “meterle la mano en el bolsillo a la gente”. Fue uno de los principales caballitos de batalla que el actual oficialismo utilizó durante la campaña, junto con la promesa de bajar el precio de los combustibles y la electricidad, y fijar las tarifas con criterios técnicos y transparentes.
La discusión pública sobre este tema, al igual que sobre tantos otros, ha sido de muy baja calidad, sin apoyarse en evidencia y la mayoría de las veces siguiendo objetivos político- electorales.
El propósito de esta columna es aportar evidencia sobre la evolución de los precios de los combustibles y analizar la política de fijación de precios durante los gobiernos del FA y en la actual administración. A partir del análisis concluimos, por un lado, que no se puede afirmar que hayan existido tarifazos durante los 15 años del gobierno del FA, y menos que se le haya metido la mano en el bolsillo a la gente. Por otro lado, además del más que evidente incumplimiento de la promesa electoral de bajar el precio de los combustibles y la electricidad, queda claro que, lejos del anunciado manejo técnico de las tarifas, el actual gobierno ha definido el precio de los combustibles siguiendo una estricta lógica electoral.
De la proclamada transparencia al manejo discrecional y electoral de las tarifas
La coalición multicolor ganó las elecciones con la promesa de bajar los combustibles. Así nomás, sin matices ni refinamientos, responsabilizando del alto precio de la nafta y el gasoil en Uruguay, en relación a la región, a la existencia de ineficiencias en Ancap y a la política tarifaria aplicada por el FA con la finalidad de recaudar. En todos los casos, la culpa se les adjudicó a factores internos, cuestiones que una nueva (y buena) administración iba a poder resolver fácilmente. Todo parecía muy sencillo, era cuestión de hacerse cargo y terminar con los “tarifazos”.
La ley de urgente consideración (LUC) se presentó por parte de la coalición de gobierno como el instrumento clave para superar estos problemas y lograr una baja en el precio de las tarifas.
La desmonopolización de Ancap rápidamente quedó descartada en el proceso de discusión a la interna del gobierno, al no ser acompañada por los propios socios de la coalición. Lo que sí se decidió fue el esquema de ajuste de precios en los combustibles, yendo a una lógica de ajustes mensuales, o a lo sumo cada dos meses, con base en una regla clara y predeterminada que, aunque fuera de carácter consultivo, sería la verdadera guía para la acción. Esto tenía como objetivo explícito eliminar la discrecionalidad política en los ajustes de precios, hacerlos “transparentes” al ligarlos a la evolución del precio del petróleo y del dólar (precios de paridad de importación, PPI).
Sin embargo, desde que rige este mecanismo, el gobierno lo utilizó a discreción, sirviéndose de este cuando entendía que el termómetro político se lo permitía (total o parcialmente) y dejándolo de lado cuando no. Esto se volvió particularmente claro a medida que se fue acercando la fecha del referéndum para derogar 135 artículos de la LUC.
En efecto, entre setiembre de 2021 y enero de este año, el Poder Ejecutivo desistió de aumentar los precios de los combustibles, ignorando los mecanismos previstos en la LUC. Como argumento, adujo la obtención de ganancias extraordinarias producto de la exportación de energía por parte de UTE a Brasil.
Analicemos la pertinencia y la solidez del argumento. La exportación de energía de UTE a Brasil tuvo importantes impactos en el resultado fiscal de 2021, en el que las empresas públicas (EEPP) aumentaron su contribución en 0,5% del PIB. Como cabía esperar, la mejora del resultado primario corriente de las EEPP por este factor se concentró en UTE, que acumuló una ganancia cercana a los 500 millones de dólares en 2021, con un incremento de más de 300 millones de dólares respecto de 2020. De esta forma, el desempeño de UTE explicó 87% de la mejora del resultado de las EEPP. Por el contrario, el resultado primario corriente de Ancap se deterioró en más de 60 millones de dólares durante el año pasado, al registrar una pérdida superior a 40 millones de dólares.
Esta situación, en todo caso, podría haber resultado en una rebaja de las tarifas de UTE, que no sólo no se observó, sino que, por el contrario, aumentaron 3,5% en enero. Es claro que, con un referéndum en puertas y el precio de los combustibles en la mira de la gente, el gobierno decidió en ese momento aumentar las tarifas de UTE y posponer el ajuste de las tarifas en Ancap que sugería la LUC. El intento de explicación que da el gobierno, basado en la existencia de “espalda” en el caso de Ancap, no resiste la más mínima comparación con la realidad que marcan los números fiscales. Claramente la “espalda” para postergar el aumento la tenía UTE y no Ancap. La diferencia es que el mecanismo de ajuste de tarifas de UTE, a diferencia del de Ancap, no está sujeto a un referéndum.
Queda claro que, muy lejos del compromiso de fijar las tarifas con criterios técnicos y transparentes, el gobierno ha optado por manejarlas con un criterio político-electoral, en el intento de defender una ley que, por impopular, tiene que aplicar a cuentagotas y con discrecionalidad.
Por otra parte, el argumento del impacto de las ineficiencias de Ancap en las tarifas, magnificado durante los gobiernos anteriores, ha sido notoriamente disimulado y acotado en las cifras presentadas por la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (la Ursea, el organismo regulador). La medida de la “ineficiencia de Ancap”, como suele nombrarse en el debate público, o “factor X”, representó, según el cálculo que hizo la Ursea a mediados del año pasado, algo menos de $ 3 por litro de combustible. De estos, $ 1,7 por litro referían al subsidio a la garrafa de supergás y $ 0,6 por litro, al subsidio implícito a los biocombustibles. Solamente $ 0,7 por litro respondería al sobrecosto estructural de la empresa propiamente dicho. Mejorar la eficiencia de las EEPP debe ser una preocupación constante para los jerarcas del gobierno. Sin perjuicio de ello, en este caso, las ineficiencias estructurales estimadas de Ancap parecen contribuir muy poco a explicar el precio final del combustible.
Quién afloja y quién aprieta el cinturón de Juan Pueblo
Como se recordó al comienzo de la columna, cada aumento de precios durante los gobiernos del FA era respondido con calificativos de “tarifazo” y “ajuste fiscal encubierto” y acusaciones de “meterle la mano en el bolsillo a la gente”. Esto, a pesar de que durante los 15 años de gobiernos frenteamplistas los salarios crecieron significativamente por encima de los precios de los combustibles. No hablamos de diferencias menores. Nos referimos a diferencias de 9 puntos porcentuales (p. p.) acumulativas año a año durante el primer gobierno de Tabaré Vázquez. En el gobierno de José Mujica la diferencia fue de casi 5 p. p. en el caso de la nafta y de 6,4 p. p. en el gasoil. Finalmente, durante el segundo mandato de Tabaré Vázquez, los salarios crecieron 3,1 p. p. al año por encima de los precios de la nafta y 7,8 p. p. por encima del gasoil.
Estas cifras muestran la demagogia de la entonces oposición, cuando acusaba de “meterle la mano en el bolsillo a la gente” con “tarifazos” cuando en realidad se trataba de ajustes de tarifas que sistemáticamente se ubicaban por debajo de la evolución de los precios y los salarios. Se trató de un concepto que instaló con base en insistencia en el discurso, junto con nociones de “despilfarro”, “ineficiencia” y “voracidad fiscal”.
Con ese discurso, el gobierno de la coalición asumió con la promesa de bajar las tarifas. Así nomás. Era tan simple como posible. Lo dijo el presidente cuando era precandidato y está escrito en el “Programa de gobierno” del Partido Nacional y en el documento “Compromiso por el país” de la coalición multicolor. Sin embargo, en estos casi 24 meses de gestión, la coalición ha incumplido de manera inequívoca lo prometido. Asumió el período con la nafta en $ 55 por litro y la ha llevado a $ 73,5 por litro. Esto es, casi $ 19 por encima de los niveles fijados por el propio presidente para el cumplimiento de la promesa electoral de bajar el precio.
Esto implica que, en términos anuales, durante el gobierno de Lacalle Pou la nafta aumentó 15,5%, el gasoil, 14,5% y los salarios solamente aumentaron 6,9% en valores corrientes. De esta manera, el peso que tienen los combustibles en relación al ingreso de las familias ha venido creciendo durante este gobierno, cuando antes, durante los gobiernos del FA, representaban un porcentaje cada vez menor de su ingreso.
Quienes en la oposición denunciaban que se le metía la mano en el bolsillo a la población ante aumentos de tarifas sensiblemente menores que la inflación y el incremento de los salarios, y hacían promesas demagógicas de rebajas de tarifas, hoy, sin la menor autocrítica frente a lo prometido y actuado, piden analizar el tema globalmente y en su complejidad, para justificar el incumplimiento de sus promesas.
Y es que, en efecto, para evaluar una política tarifaria (y, por supuesto, también al momento de formularla y de realizar promesas electorales) hay que integrar otros factores al análisis, en especial los costos de producción, a los que resulta razonable y necesario que las tarifas tiendan a adecuarse. Pero para poder sacar conclusiones valederas resulta necesario considerar en el análisis todos los costos de producción: no sólo los que surgen del precio internacional del petróleo y del tipo de cambio, que es lo que habitualmente se maneja, sino también el conjunto de costos internos, que tienden a ajustarse en línea con la inflación o los salarios, y otros insumos importados. Y, naturalmente, también los impuestos, que son relevantes en las tarifas de Ancap.
Falsos “tarifazos”: ajustes alineados a la evolución de los costos
Quedó claro al analizar el “factor X” que los sobrecostos estructurales de Ancap, esto es, las tan mentadas “ineficiencias” a las que tantas veces la otrora oposición hizo referencia, se han esfumado rápidamente. Los cálculos oficiales lo estiman en $ 0,7 por litro. También quedó claro que es falsa la acusación de que con los ajustes de tarifas durante los 15 años de gobierno del FA se le metía la mano en el bolsillo a la gente. Veamos ahora si es posible sostener, con base en evidencia, que los ajustes de precios de los combustibles constituyeron “tarifazos” explicados por la “voracidad fiscal” de los gobiernos del FA.
Para ello es necesario identificar las principales variables que inciden en la evolución del precio final al consumidor (petróleo, dólar, salarios, inflación e impuestos) y estimar el peso relativo de los distintos componentes del precio, clasificándolos en función de dichas variables. Para evaluar lo sucedido durante los 15 años de gobiernos del FA se seleccionó el caso de la nafta y, teniendo en cuenta la volatilidad que presentan variables clave, como el precio del petróleo, se consideró la variación de los precios promedio de 2019 en comparación con los de 2004. En el siguiente cuadro se resumen los principales resultados:
Los impuestos, componente principal en el precio de la nafta, con una participación aproximada de 41% en el precio final, aumentaron en términos nominales durante los gobiernos del FA a un ritmo de 3,8% acumulativo anual (a. a.). El valor del petróleo expresado en pesos, con un peso aproximado de 30% en el precio final, aumentó a un ritmo de 3,6% a. a. El tercer grupo de componentes, de acuerdo a su participación relativa, son aquellos que, en líneas generales, se reajustan siguiendo la inflación (que en el período se ubicó en 7,6% anual), con una incidencia aproximada de 22% en el precio final2. El resultado final arroja que, atendiendo esta paramétrica de costos y las variaciones de las distintas variables, la nafta debería haber tenido un aumento promedio de 4,7% a. a. Sin embargo, durante los 15 años de gobierno del FA el aumento registrado fue de 4,5% a. a. Esto descarta de plano cualquier posibilidad de considerar que se registraron “tarifazos” y que hubo “voracidad fiscal”.
Estos cálculos se basan en supuestos que, en sus detalles, podrían ser diferentes, pero en ningún caso se podría concluir que el FA aplicó “tarifazos”, como repetía sistemáticamente la otrora oposición durante la campaña electoral pasada.
Respecto de la evolución reciente de estas variables, resulta claro, y no es nuestro objetivo ignorarlo, que el costo del barril de petróleo expresado en pesos ha sufrido aumentos importantes en el último año y que ello provoca presiones al alza sobre las tarifas. Aquí, de nuevo, surgen los incumplimientos flagrantes en relación a lo prometido y las inconsistencias respecto de la aplicación de los mecanismos de ajuste definidos, llevando la discrecionalidad a su máxima expresión, con lógica electoral de cara al referéndum contra la LUC.
Paradójicamente, quienes criticaban el manejo tarifario de los gobiernos del FA, que prometieron transparencia y reglas claras, ahora manejan las tarifas con criterio electoral. Sin duda, una muy mala política.
“Lacalle Pou: ‘Hay que hacerse responsable, se terminaron las excusas’” (El País, 30/3/2019), entre tantas otras referencias posibles. ↩
Dentro de este grupo se encuentran los costos de distribución y comercialización, servicios contratados, electricidad, agua, la cuota parte correspondiente a los biocombustibles y otros gastos. ↩