¿Por qué Uruguay debió apoyar explícitamente el Acuerdo para una tributación mínima global a las grandes empresas multinacionales?
Las principales respuestas se fundamentan en la necesidad de tener una fiscalidad global más justa y equilibrada sobre la imposición a las rentas empresariales, y además, contribuir a legitimar los sistemas tributarios nacionales frente a la globalización económica. Sin embargo, el primer Acuerdo global alcanzado por 136 países (incluidos Estados Unidos y China) del Marco Inclusivo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y validado políticamente por el G20 en octubre de 2021 no tuvo el apoyo afirmativo y decidido de nuestro país. “Uruguay se abstuvo, no dio una aprobación expresa ni una denegatoria expresa; lo que pasa es que en estos organismos en última instancia la abstención se toma como un voto positivo”, de esta forma se expresaba al respecto, en una entrevista a la diaria, la directora de la Asesoría Tributaria del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
El Acuerdo es producto de años de negociaciones y avances en el marco del proyecto BEPS, una iniciativa del Marco Inclusivo de OCDE, para combatir la erosión de las bases imponibles y el traslado de beneficios a jurisdicciones de baja o nula tributación. El Acuerdo se conforma de un Pilar 1, que reasigna una parte de los impuestos sobre los beneficios de las grandes empresas multinacionales (ventas por 20.000 millones de euros) en función de los países de los mercados (donde generan las ventas) mediante la creación de una nueva potestad tributaria; y el Pilar 2, que garantizará que las empresas multinacionales (ventas por 750 millones de euros) paguen una tasa efectiva mínima de al menos 15% sobre los beneficios contables en todos los países en los que actúan. Es importante comprender que el impulso global actual deriva de una confluencia de elementos, entre ellos la crisis económica derivada de la pandemia de la covid-19, que provocan necesidades visibles de suficiencia y legitimidad en los sistemas tributarios nacionales.
Fiscalidad global más justa sobre las rentas empresariales
Contrario a lo que mucha gente piensa y a lo que el sentido común podría indicar en algún caso, en el tema de la fiscalidad global no se trata de solucionar una simple competencia fiscal entre países por captar inversión productiva en sus territorios, el problema es mucho más complejo, menos transparente y mucho menos noble, en muchos casos es un problema de fraude fiscal.
La planificación fiscal agresiva de las grandes empresas multinacionales, apoyadas en la tecnología, la globalización financiera y los servicios de asesoramiento profesional de alcance global, para eludir el pago de los impuestos y erosionar todos los principios de equidad tributaria a nivel internacional, es propia de esta época y no era relevante cuando se diseñaron –a grandes rasgos– los sistemas tributarios actuales, en la posguerra y la segunda mitad del siglo XX. El sistema tributario imperante estaba pensado para empresas con presencia física en los mercados donde desarrollaban sus negocios operativos, sus establecimientos permanentes (productivos o comerciales), fundamentalmente para mercados de bienes físicos, propios del siglo pasado.
Por eso es importante explicitar que el “juego de la mosqueta” en materia tributaria internacional no se basa en deslocalizar establecimientos permanentes, en un mundo de competencia fiscal, para ubicar a las empresas en aquellos mercados de menor tasa efectiva de imposición tributaria sobre el impuesto a la renta de las empresas, o de mayores beneficios fiscales a la inversión. Eso es apenas la punta del iceberg de la elusión tributaria global.
La real elusión tributaria no se basa tanto en aprovechar arbitrajes de tasas o alícuotas preferenciales a la inversión, se basa principalmente en aprovechar los arbitrajes legislativos, en aprovechar y optimizar los vacíos legales de los marcos normativos nacionales y los sistemas de acuerdos o convenios bilaterales o multilaterales entre países. Se realiza una planificación fiscal agresiva para eludir el pago de impuestos en todos los mercados, para dejar los beneficios reales, muchas veces alojados en estructuras societarias y bajo herramientas jurídicas de regalías, derechos, patentes o intereses de préstamos entre empresas vinculadas en jurisdicciones de baja o nula tributación, en los paraísos fiscales, que usurpan las migajas de un sistema global fiscalmente injusto.
Por lo tanto, debemos comprender que el “juego de la mosqueta” fiscal internacional no se centra tanto en las diferencias de tasas a las rentas empresariales entre países para captar inversión genuina, sino en conceptos tributarios legales y normativos más complejos, y que la gobernanza fiscal internacional no logra estandarizar para evitar la elusión tributaria. Entre esos conceptos tributarios podemos ubicar, entre muchos otros, los de residencia fiscal, los de establecimiento permanente, los precios de transferencias o las retenciones por pagos entre empresas vinculadas. Las estrategias fiscales agresivas buscan vacíos y discrepancias en las normas fiscales entre países, por ejemplo, en la aplicación y utilización de convenios para evitar la doble imposición, de forma de generar una no doble imposición para determinadas rentas, o de crear verdaderos sistemas complejos de empresas filiales que ceden rentas intangibles, donde los flujos financieros circulan por empresas intermediarias en países de baja tributación que no efectúan retención por esas rentas de intangibles, transfiriendo posteriormente los beneficios finales sin imposición tributaria al país de residencia de la casa matriz, que se ubicará, muy posiblemente, en una jurisdicción con tasas bajas o nulas para el impuesto de rentas empresariales.
Legitimación de los sistemas tributarios nacionales
El otro aspecto relevante, que fundamenta la necesidad de apoyar explícitamente el Acuerdo de tributación mínima global para grandes empresas multinacionales, refiere a la legitimación y aceptación social, dado que, tal vez más que nunca en la historia de la humanidad, hoy lo exigen los sistemas tributarios modernos, al menos en sociedades democráticas con representantes legítimamente elegidos por el pueblo. No nos olvidemos de que los impuestos modernos se crean por ley con aprobación de las mayorías que correspondan en cada caso. En los países democráticos, los sistemas tributarios son herramientas para la construcción del bien común y la cohesión social, es por ello que el sistema tributario como un todo debe priorizar, cada vez más, la equidad, para la aceptación social por las grandes mayorías. Equidad horizontal, cuando sujetos en similar situación deberán soportar iguales impuestos; equidad vertical cuando sujetos en situaciones diferentes deberán soportar cantidades distintas de impuestos, exigiendo más a los de mayor capacidad contributiva y menos a los de menor capacidad de contribuir.
Es así que, frente a la competencia fiscal internacional, más la competencia desleal de las jurisdicciones de baja o nula tributación que han llevado a las tasas nominales del impuesto a la renta de las empresas a caer de 32% a 23% para el promedio de los países de la OCDE entre 2000 y 2020 (Uruguay no escapó a esa tendencia global), podemos visualizar una disconformidad creciente de la opinión pública al interior de nuestros países, que critica los aumentos sostenidos en la imposición al factor trabajo y los cambios en las condiciones de acceso a los beneficios de la seguridad social, al tiempo que comienza a criticar seriamente los beneficios tributarios y mecanismos promocionales a las grandes empresas, en particular a las multinacionales, beneficios a los que no siempre acceden las pequeñas empresas.
Esta discusión no siempre es racional ni con información fundada, pero no deja de ser evidente la creciente disconformidad frente a sistemas tributarios que, en términos relativos (a veces también en términos absolutos), gravan en mayor medida al factor trabajo que al factor capital, a las pequeñas empresas más que a algunas grandes multinacionales, a los bienes físicos más que a los intangibles, al consumo más que a las rentas y el patrimonio y, en esencia, a las clases medias más que a los ricos.
Porque en paralelo a los cambios provocados en la economía mundial, a los negocios de la era digital y a la incorporación de la tecnología en todos los ámbitos productivos y financieros, nuestras sociedades perciben, cada vez de forma más visible, el crecimiento de la desigualdad de ingresos y de patrimonio a niveles históricos, pues los sistemas de información y los ejercicios de divulgación por parte de los organismos internacionales y la comunidad académica, han permitido complementar y difundir los trabajos técnicos realizados, con datos que van mucho más allá de la centralidad de la OCDE.
Uruguay no escapa a esta realidad global, no es posible. La inserción internacional de un país pequeño y abierto al mundo es una condición necesaria para su desarrollo económico y social. El sistema tributario uruguayo ha sufrido cambios, desde 2007 hasta 2019, con la adopción de estándares internacionales, en mejorar su equidad, en aumentar su progresividad y en mejorar su estructura en favor de los impuestos directos frente a los indirectos. Pero no puede detenerse o retroceder y dar la espalda a las reformas que están ocurriendo a nivel internacional. Porque finalmente si queremos vivir en una sociedad con altos niveles de desarrollo económico y con integración social, la legitimación de su sistema tributario requiere un alto componente de equidad y es condición necesaria para que los gobiernos puedan garantizar la suficiencia de los ingresos de la hacienda pública.
Apoyemos el Acuerdo de un impuesto mínimo global a las empresas multinacionales como una oportunidad, como un umbral mínimo de gravabilidad de 15% sobre los beneficios reales, que garantice que las grandes empresas paguen su parte justa de impuestos; solo así vamos a lograr un nuevo pacto fiscal y legitimar el esfuerzo que se requiere de las grandes mayorías para que contribuyan por sus ingresos derivados del trabajo y sus pequeñas empresas y, a su vez, apoyen cambios necesarios en un sistema de seguridad social, que se financia en un 50% con contribuciones de seguridad social y en otro 50% con los impuestos generales.