En el marco de la discusión sobre la Ley Nacional de Presupuesto 2020-2024, hemos asistido a una nueva discusión del Congreso de Intendentes sobre la propuesta presentada por el Poder Ejecutivo en relación a los recursos económicos y el esquema de transferencias del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales, es decir intendencias y municipios.
No está de más enfatizar la importancia que tiene esta discusión, ya que la propuesta que realiza el gobierno nacional en esta instancia determina, de cierta forma, la apuesta que quiere realizar al desarrollo del interior y al proceso de descentralización en nuestro país.
Para adentrarnos en la discusión, es preciso repasar que los gobiernos departamentales (GGDD) tienen dos fuentes principales de ingresos. Primero, lo que se conoce como “ingresos propios”, que son aquellos que recaudan directamente. Entre ellos destacan la patente de rodados y la contribución inmobiliaria (tanto urbana como rural). Segundo, las transferencias que reciben desde el gobierno central (GC), que están establecidas esencialmente en los artículos 214 y 298 de la Reforma Constitucional de 1996. Son estos los que constituyen el foco de este análisis.
Durante el período 2008-2017, los ingresos propios de los GGDD representaron, en promedio, poco más de 70% de los ingresos totales (60% si no se considera a Montevideo), con importantes diferencias si se analiza cada uno de los GGDD. Asimismo, se puede ver un aumento importante y sostenido de las transferencias del GC en el período 1990-2017, tanto en su peso relativo dentro de la composición de ingresos de los GGDD como en términos absolutos, con un aumento acelerado a partir de 2004.
Con esto en consideración, y previo a caracterizar el acuerdo, surge la pregunta que estructura las consecuencias: ¿es una buena propuesta la que fue acordada en el Congreso de Intendentes? Sin dudas no. Pese a esto, y a sabiendas de que los recortes que se llevan y se llevarán a cabo a lo largo y ancho de la administración pública dan cuenta de un proceso poco refinado y peor ejecutado, congelar tiene sabor a victoria.
Caracterizando el acuerdo: una “propuesta 4D”
El documento sobre el que todos los intendentes han acordado, que será discutido en el Parlamento, puede caracterizarse como una propuesta “4D”: desprolija, desorientada, desalentadora y débil.
En primer lugar, se trata de una propuesta desprolija dado que, desde el inicio de las negociaciones, las proposiciones del Poder Ejecutivo fueron imprecisas, erráticas y con errores de formulación. Esto no sólo dificultó su evaluación, y por tanto la negociación, sino que además trajo algunos dolores de cabeza al momento de transformar las ideas en artículos legales precisos.
En segundo lugar, es una a propuesta desorientada. A diferencia de lo ocurrido en ocasiones anteriores, tanto en 2005, 2010 como en 2015, las propuestas del Poder Ejecutivo, con aciertos y errores, parecían tener claros objetivos orientados a la extensión y la profundización del proceso descentralizador en nuestro país. La transparencia contable, la puntualidad en los pagos y el crecimiento sostenido de los montos caracterizaron al primer gobierno de Tabaré Vázquez. De allí provienen algunas de las partidas de caminería y el subsidio al alumbrado público. El énfasis en resolver la guerra de las patentes, que terminó en la creación del Sistema Único de Cobro de Ingresos Vehiculares (Sucive), y el fuerte impulso a la mejora de la caminería, con más recursos y más maquinaria, pautaron el gobierno de José Mujica. La sostenibilidad de las políticas anteriores, el énfasis en la consolidación del proceso de descentralización, que encontró algunas de sus mejores expresiones en la multiplicación real de los recursos a los municipios en más de diez veces, el apoyo al fortalecimiento institucional de nuestro tercer nivel de gobierno, préstamos internacionales para financiar obras de mejoramiento de la caminería y premios a los avances en eficiencia energética fueron señas de identidad del segundo gobierno de Vázquez.
Sin embargo, es claro que el sistema actual de transferencias del GC a los GGDD presenta debilidades, y por tanto potencialidades de mejora en pos de una profundización real del proceso de fortalecimiento fiscal de los GGDD. En este sentido, parece que el gobierno entrante se perdió la oportunidad de mejorar el sistema y plantea una propuesta que parece no ir a ningún lado.
El Fondo de Desarrollo del Interior (FDI) crece 20%, mientras la partida de alumbrado se reduce 40% y se elimina el premio a los avances en eficiencia energética. Las partidas para caminería pasan de 767 a 953 millones de pesos, creciendo 24%. Sin embargo, se elimina la obligación de las intendencias de aportar 30% de cada proyecto con fondos propios. Algo más que ni crece ni se achica.
En otro orden de cosas, disminuye 50% la financiación del funcionamiento del Sucive; aquello que tanto costó y tanto bien hizo queda desguarnecido. En materia municipal, el aporte de Rentas Generales al Fondo de Incentivo para la Gestión de los Municipios (FIGM) alcanzará este año 444 millones de pesos. A partir de este acuerdo, el FIGM será de 1.348 millones de pesos anuales en el promedio del quinquenio, inferior a los 1.481 de este año 2020 (y pese al incremento de 112 a 125 municipios).
Junto con esto se agregan algunas normas de distribución al menos discutibles (que pueden hacer que algún municipio del país reciba más de 22.000 pesos anuales por habitante, más que lo que gasta una intendencia promedio) y un conjunto de condicionamientos excesivos para su ejecución, algo que no guarda relación con las actuales competencias y capacidades de nuestro tercer nivel de gobierno. En definitiva, se trata de una propuesta que no tiene una dirección definida, salvo la de la restricción fiscal y la de la idea mágica de que con poquito más o con poquito menos se pueden satisfacer las necesidades de los uruguayos de avanzar en bienestar.
Es además una propuesta desalentadora. Las proposiciones acordadas apenas aseguran que en cuatro de los cinco años cubiertos por el Presupuesto Nacional (2022 a 2025) se mantenga lo que las intendencias ya habían alcanzado en 2019, y que todavía tienen en 2020.
Es por ende una hoja de ruta incapaz de continuar el proceso de crecimiento y fortalecimiento de los gobiernos subnacionales. Desde 2005, como señala la Rendición de Cuentas 2019 remitida recientemente al Parlamento, las transferencias se han incrementado 134% en valores reales por distintos conceptos. Esto es incluso más relevante al comprobarse que los ingresos del GC crecieron por debajo de esa cifra (84%), consumándose un aumento real sustantivo de la participación en los ingresos nacionales de los recursos destinados a los GGDD (27%).
Por último, se trata de una propuesta débil, que no cubre las necesidades que deben ser cubiertas para avanzar en bienestar, para avanzar en equidad, para profundizar en más descentralización real, aquella tantas veces venerada por quienes hoy gobiernan el país. Y por eso mismo es débil, incapaz de sustentar un acuerdo duradero y robusto.
Los intendentes del Frente Amplio (FA) señalaron la necesidad de establecer una importante partida extraordinaria y permanente, a fin de reconocer trayectorias divergentes de desarrollo territorial y distribuirla de forma tal de que ningún departamento pierda, mitigando las asimetrías cuando correspondiera. El Fondo de Asimetrías que se crea es una frazada incompleta y corta, que no permitirá satisfacer mínimamente las legítimas aspiraciones de los departamentos. Además, diferirá cambios imprescindibles en las reglas de distribución.
Esta propuesta es tan débil que dejó a los futuros intendentes la responsabilidad de completarla en el año 2021, quedando a su cargo los riesgos en un contexto en que priman una mirada estrecha sobre los acuerdos y una disminución de las garantías para la construcción de consensos en términos políticos y territoriales.
Acordando con el frío
Seguramente, ante esta caracterización del acuerdo surja la pregunta de por qué acordar entonces sobre esta propuesta 4D. Se esgrimen tres posibles razones, que a pesar de no ser las únicas, ofrecen buenas pistas de lo que este acuerdo es, pero sobre todo, de lo que pudo ser.
Por responsabilidad institucional
El Congreso de Intendentes ha comprendido que, como dice la Constitución, los intendentes se deben a la Nación. Justamente por ello deben actuar juntos, por caminos consensuados, poniendo los intereses colectivos no sólo por encima de los partidarios, sino por sobre los intereses de su propio departamento.
El reconocimiento de la desigualdad territorial, las asimetrías, las necesidades y las condicionantes de cada uno y, especialmente, la transformación de ese reconocimiento en propuestas y resoluciones unánimes son el principal sustento del proceso de descentralización de los últimos 15 años, algo que vale la pena preservar para hoy y para mañana.1
Para evitar el ajuste fiscal
Una de las mejores partes de la propuesta es la que se borró, es lo que ya no dice. Efectivamente, la aspiración de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) era comprometer a los intendentes a reducir la masa salarial y aplicar un aumento real de la contribución inmobiliaria de entre 25% y 300%, según el departamento, mediante la modificación de los aforos. La estrategia parece dilucidarse: el PIT-CNT se ha visto enfrentado a la disyuntiva entre el empleo y el salario, acordando en pos de la preservación y la defensa de las fuentes de trabajo; los funcionarios públicos enfrentarán pérdida salarial a partir de enero de 2021; decenas de miles de uruguayos que se quedaron sin ingresos por la pandemia enfrentan la negativa del gobierno de avanzar sobre mecanismos de protección; las intendencias (también los municipios) no han tenido asistencia para enfrentar la baja de la recaudación y el aumento de los gastos producto de la covid-19. Estos son algunos ejemplos del crudo invierno que atravesamos.
En este frío, la fortaleza del Congreso de Intendentes parece impedir, al menos por el momento, la imposición del ajuste. Pero esta es una historia que tendrá nuevos capítulos, con la OPP y el MEF como protagonistas. El sistema democrático requiere no hipotecar el diálogo y la negociación, no entrar en provocaciones ni desviarse del objetivo del bienestar común y colectivo, desde Montevideo a Rivera, desde Río Negro a Cerro Largo.
El acuerdo alcanzado apenas preserva los ingresos de las intendencias, y por tanto el cumplimiento mínimo de las obligaciones. Esto es cierto para la mayoría de las intendencias, pero implicó un sacrificio responsable de las intendencias de Montevideo y Canelones, que resignaron conquistas alcanzadas para viabilizar un acuerdo general que logró mantener en este quinquenio, para la mayoría de las intendencias, los avances alcanzados en los gobiernos del FA.
En un escenario complejo, los intendentes de la coalición multicolor negociaron con el propio gobierno nacional de la coalición multicolor y apenas lograron mantener los acuerdos alcanzados durante los gobiernos anteriores. Ahora la propuesta irá al Parlamento. Seguramente los legisladores, con sensibilidad e inteligencia, podrán desarrollar esfuerzos para mejorarla.
“Crecimiento económico y desigualdades departamentales en Uruguay: los 90 y los 2000”. Nota de Rodríguez y Menéndez. ↩