En continuidad con reflexiones anteriores, en esta nota propongo una hoja de ruta concreta para mejorar y fortalecer el sistema de negociación colectiva en Uruguay.
En materia de negociación salarial, la experiencia internacional muestra que hay opciones y que las opciones que un país tome tienen efectos en términos de la dinámica del empleo, la productividad, la desigualdad y las condiciones laborales. Los países difieren en cuanto al grado de cobertura, centralización, coordinación y flexibilidad de la negociación salarial. El grado de cobertura refiere al porcentaje de trabajadores cuyos salarios se fijan en el marco de negociaciones entre sindicatos y empresas. El grado de centralización da cuenta del nivel predominante en el que ocurre la negociación, esto si la negociación se desarrolla a nivel nacional, por ramas de actividad o empresa. El grado de coordinación refiere a si existe articulación y consistencia entre lo que se acuerda en distintos sectores de la economía. Por último, los sistemas pueden variar en cuanto al margen de flexibilidad microeconómica que dejan los acuerdos nacionales o sectoriales para adaptarse a circunstancias particulares. Esto último es importante porque una propiedad obviamente deseable de los sistemas de negociación es que permitan ajustes relativamente rápidos frente a shocks macroeconómicos adversos, mitigando incrementos y fluctuaciones del desempleo.
Uruguay tiene hoy un sistema con alta cobertura, bastante centralizado (la rama es el nivel fundamental de negociación), débilmente coordinado y que deja relativamente poco margen para adaptaciones flexibles a nivel de empresa. Con matices, Francia, Italia, España y Portugal tienen hoy sistemas similares.
Estados Unidos, Reino Unido, Nueva Zelanda, Chile y varios países de Europa del Este tiene sistemas plenamente descentralizados, en los que los salarios se fijan exclusivamente a nivel de la empresa. Este último es el modelo preferido de cierta dirigencia empresarial uruguaya y el que mayormente aplicó Uruguay en el período 1990-2004, durante los gobiernos de los partidos Nacional y Colorado. En la práctica, este modelo supone dejar a la inmensa mayoría de los trabajadores sin mecanismos institucionales de negociación colectiva de los salarios. La cobertura en sistemas de este tipo es muy baja.
Alemania, Holanda y los países nórdicos tienen sistemas en los que todavía la negociación por rama es muy importante, pero existe una fuerte coordinación entre sectores y los acuerdos dan márgenes de aplicación a las empresas. Pero lo importante es entender cuáles son los mecanismos institucionales que posibilitan esta flexibilidad y les dan, al mismo tiempo, ciertas garantías a los trabajadores. Por ley, los trabajadores tienen derecho a ser informados, consultados e incluso a decidir sobre ciertos aspectos de la gestión de las empresas. En algunos casos, la participación se da en consejos de empresas, cuotas de participación en los directorios o una combinación de ambos. La amplia difusión de estructuras de representación a nivel de empresas facilitó la evolución de los sistemas de negociación colectiva hacia formas de “descentralización organizada”, en las que la negociación por rama fija condiciones generales que luego son adaptadas a nivel local en función de la realidad de las empresas. Las empresas pueden “descolgarse” de los acuerdos sectoriales temporalmente pero deben probar que su situación económica-financiera lo justifica frente a las instancias sectoriales y acordarlo con sus trabajadores en el consejo de empresa.
Un informe reciente de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos que utiliza datos de 35 países en el período 1980-2015 arroja luz sobre la performance relativa de distintos sistemas. Primero, los sistemas relativamente centralizados (y en particular los fuertemente coordinados) se asocian a mayor empleo y menor desempleo en comparación con los sistemas descentralizados en los que los salarios se fijan a nivel de empresa. El mejor desempeño en términos de empleo también se verifica en grupos laboralmente vulnerables, jóvenes, mujeres y trabajadores de baja calificación.
Segundo, los sistemas centralizados se asocian a menor desigualdad salarial entre trabajadores, en virtud del mayor poder de negociación del que gozan los trabajadores de bajos salarios relativos en estos sistemas y la bien conocida preferencia de los sindicatos por establecer escalas salariales más comprimidas.
Tercero, la existencia de estructuras de representación y participación de los trabajadores a nivel de empresa se asocian a mejores condiciones laborales y mayor bienestar laboral: menor estrés laboral, capacitación, sistemas de promoción y la posibilidad de establecer mecanismos de flexibilidad horaria potencialmente beneficiosos para ambas partes.
Finalmente, en sistemas centralizados y coordinados se produce, por definición, cierto desacople entre los salarios y la productividad específica de cada empresa. Esto no necesariamente perjudica la productividad agregada si ayuda a intensificar procesos de destrucción creativa. Empresas menos productivas podrían enfrentar mayores costos salariales, lo que las obliga a reestructurarse o cerrar. Empresas más productivas enfrentarían aumentos salariales menos onerosos, lo que les da aire para invertir y expandirse, eventualmente absorbiendo factores productivos liberados por las empresas que se contraen. Si bien este estudio no cierra ninguna discusión, sus resultados contrastan con algunos lugares comunes por los que habitualmente discurren ciertas posiciones en materia de regulación laboral. No es para nada evidente que los sistemas en los que las empresas tienen plena libertad para fijar salarios sean la panacea. Sistemas centralizados adecuadamente coordinados y que otorgan cierta flexibilidad tienen un buen desempeño tanto en términos distributivos como de empleo.
Desafíos y posibilidades
¿Qué puede hacer Uruguay? Es lógico que luego de 15 años de funcionamiento y enfrentado a presiones cambiantes del entorno económico el sistema de negociación colectiva necesite ajustes.
Primero, resultaría importante dotar de mayor capacidad de adaptación local al sistema, tomando como guía la experiencia nórdica y alemana. Es importante notar que esta modalidad de descentralización coordinada o “tutelada” por los acuerdos sectoriales difiere radicalmente de la descentralización de mercado que se implementó en Uruguay durante el último gobierno del Partido Nacional, bajo la cual la inmensa mayoría de trabajadores quedó a la intemperie, sin representación alguna. Uruguay carece de una condición de base crucial para dotar de mayor flexibilidad a la negociación sectorial: no existen estructuras que canalicen colectivamente la voz de trabajadores y trabajadoras a nivel de empresa. Se trata de estructuras que no emergen voluntariamente y cuya creación requeriría leyes específicas. En este marco, Uruguay necesita una ley que regule los procesos de elección de representantes de trabajadores a nivel de empresa, y que establezca mecanismos que obliguen a las empresas a informar y consultar a los trabajadores en aspectos vinculados a la organización del trabajo y a procesos de reestructura. Este tipo de leyes también regulan el intercambio de información financiera sensible, estableciendo requisitos de confidencialidad en cuanto a su manejo. Los representantes a nivel de empresa tienen generalmente una fuerte relación con el sindicato de referencia, pero la ley restringe su accionar en ciertos aspectos. Por ejemplo, no pueden llamar a huelgas o conflictos, potestad que recae exclusivamente en el sindicato.
Segundo, se deben perfeccionar las cláusulas de descuelgue a los efectos de garantizar salidas temporales ordenadas para empresas en dificultades. Los descuelgues también pueden ser importantes para empresas nacientes. Siempre existe la posibilidad de que las empresas ya instaladas, por la vía de establecer pisos salariales muy altos, utilicen la negociación colectiva para levantar barreras a la entrada de nuevas empresas. La falta de garantías en materia de intercambio y verificación de información financiera y de reglas automáticas que definan las situaciones de aplicabilidad de los descuelgues podrían estar conspirando contra la efectiva utilización de este tipo de cláusulas. Se debe definir un procedimiento general, claro y expeditivo para atender estos casos. Nuevamente, vale destacar que el recurso del descuelgue, cuya utilización recién se hace evidente hacia mediados de la década del 90 en países como Alemania, fue precedido por la consolidación de estructuras de representación de los trabajadores en las empresas privadas.
Tercero, es importante entender que llevará tiempo madurar los mecanismos institucionales de consulta y negociación por empresa aquí propuestos. Por ello, la negociación sectorial también puede introducir mecanismos de flexibilidad que no dependan de la existencia de estas nuevas estructuras en el corto plazo. Siguiendo el ejemplo de Holanda, en lugar de establecer fórmulas únicas, los acuerdos sectoriales podrían ofrecer un menú acotado y predefinido de opciones (salarios, horario y otras condiciones laborales y beneficios) del que empresas y trabajadores podrían optar dependiendo de su situación. En el contexto uruguayo, el menú de opciones podría además considerar aspectos como el tamaño y la localización (Montevideo-interior) de las empresas. Es justo decir que algunos convenios ya atienden explícitamente este tipo de heterogeneidades, aunque tal vez no en la medida suficiente. Por ejemplo, el deterioro reciente del mercado laboral ha sido algo más pronunciado en el interior, donde los pisos salariales negociados tienen una incidencia mayor.
Finalmente, se podría mejorar el grado de coordinación de la negociación salarial, jerarquizando el rol del Consejo Superior de Salarios. Uruguay tiene buenas condiciones para ello, en virtud de la existencia de una única central de trabajadores y de organizaciones de empleadores crecientemente coordinadas. Si se verifican ciertas circunstancias de tensión macroeconómica, el sistema debería contemplar la posibilidad de negociar a nivel nacional, donde las partes están mejor ubicadas para internalizar dilemas entre salario, empleo e inflación. La negociación secuencial también podría ser un buen esquema de coordinación para una economía pequeña y abierta como la uruguaya. Bajo este tipo de esquemas, se definen sectores líderes y seguidores: en una primera instancia negocia el sector transable de la economía, expuesto a la competencia internacional, y su acuerdo se toma como referencia para la negociación en el resto de los sectores de la economía. De esta forma, se evita que sectores no sujetos a presiones competitivas, que en general tienen mayores posibilidades de trasladar aumentos de salarios a precios, impongan mayores costos sobre sectores que si están sujetos a dichas presiones.
Algunos problemas del esquema de negociación vigente obedecen a prácticas de los actores relativamente arraigadas dentro del esquema de reglas vigentes, no a las reglas de juego per se. Por ejemplo, no hay nada en el marco regulatorio actual que impida introducir diferenciaciones salariales por tamaño o localización, o definir categorías laborales menos detalladas y por tanto más adaptables a la dinámica tecnológica. Otras disfuncionalidades no obedecen a la excesiva regulación, sino a su ausencia. Es natural que la perspectiva de una descentralización de la negociación a nivel de empresa planteada en el vacío y sin mediar otros cambios institucionales agite los miedos de volver a nuestro pasado de desregulación laboral. Quienes propugnan un mayor rol de la negociación por empresa deben especificar un diseño concreto para implementarla, lo que debería plasmarse en nuevas iniciativas legislativas. En este sentido, la experiencia europea de los consejos de empresa es una referencia obvia a tener en cuenta.